鑫融基.金融研究院：尴尬的农商行.股东会任命不了董事长

　　长期以来，作为独立法人公司存在的农商行，其人事权却牢牢控制在省联社手中。而省联社作为省级事业单位，由各地省政府赋予高管提名权，甚至是任命权。不禁让人产生三大疑问：

　　第一，省联社是农商行的大股东吗？

　　第二，这种人事控制权是否违反公司法呢？

　　第三，这样的体制利于农村金融的发展吗？

　　或许这是由我国特殊的金融体系和监管需要所决定的，然而，没有独立人事权的农商行，这样的改制是如何产生的?

　　让我们从源头说起。

　　一、农商行的由来：农村金融改革的业绩

　　我国农商行是农信社改革的产物。随着经济的不断变化，国家金融政策的不断调整，农信社暴露出的问题越来越多，例如产权不清、管理混乱、资产质量差，我国开始探索农信社改制之路。2001年开始的新一轮农村金融改革，提出按照多元化模式进行产权制度改革，允许在合作制基础上积极探索股份制和股份合作制，农村商业银行和农村合作银行成为农信社的两个改制方向。

　　2001年末，在江苏省张家港市、江阴市、常熟市成立了全国第一批县级农信社改制而成的农商行。2011年，原银监会表示将不再组建新的农村合作银行，农村合作银行要全部改制为农村商业银行。农商行的数量自此快速攀升，截止2018年底，农商行共有1561家(包含城商行134家)，尚有812家农信社未完成改制。

　　农商行由农信社改制而来，承继了农信社服务三农的使命，但也沿袭了农信社的监管体制，简政放权仍是雷声大雨点小，农商行的法人治理能力不能充分发挥。

　　二、农商行人事权的“拉锯战”

　　2016年1月，安徽桐城农商行突然收到安徽省信用联社通知，要指派一任董事长。此后，桐城农商行与安徽省联社之间上演耗时半年的董事长人选拉锯战，最终以省联社“胜出”。

　　2017年4月，江苏常熟农商银行发布公告，对于江苏省信用联社(以下省信用联社简称“省联社”)委派该行行长提名的两名副行长的任职未获通过。同年10月，常熟农商银行审议通过了上述两人担任副行长的议案，省联社再次“胜出”。

　　关于省联社与农商行的人事斗争屡见报端。谁真正享有农商行的人事权?

　　我国大多省联社往往控制着全省农商行的人事权，农商行要想招人，必须要给省联社报计划，根据省联社的审批与名额进行招聘，不能像市场化的银行一样，可以自主决定吸引一些优秀的人才过来。想要加入农商行的人，必须参加省联社组织的全省统一或者地区统一招聘。

　　对于农商行高管的任命，省联社更是强力干预。国务院、央行及银监会在提及省联社职能时，立意均是“督促信用社依法选举领导班子，聘用高级管理人员”，未直接赋予提名权或任命权。后来，各地省政府自行赋予了省联社的高管提名权。在实际操作中，对于省联社的提名，农商行不敢不答应，提名权演化为任命权。

　　大多省联社对高管的任期、选举流程等均作出了明确规定，一些省联社还以“交流”之名，在全省范围内随意调配农商行高管，导致农商行高管团队的动荡，引发了农商行与省联社的人事对抗。近年来，农商行与省联社人事之争频见报端，但大多以省联社的“胜利”告终。

　　三、省联社职能的先天畸形：“准政府+准行会+准公司”

　　自2003年深化农信社体制改革以来，省级人民政府开始承担农信社的管理职责和风险管控，各省份都成立了省联社对农信体系进行行业管理。各家省联社由基层农商行、县联社(以下合称“农商行”)“自下而上”出资设立，并根据省政府授权“自上而下”对农商行进行行业管理，这就形成了“股东出资设立企业却被企业管理”的先天畸形。

　　省联社是由所在省内的农商行自愿入股组成，具有独立企业法人资格的地方性金融机构，按照公司法，省联社理应由股东农商行来对其行使管理、监督等权利，但这种自下而上的持股对应的却是自上而下的行政权。省联社在省政府指导下成立，省联社是省政府的代表，需要对省政府负责。省联社既是金融市场的经营主体，又可代表行政力量行使管理权。

　　因此，农商行形成了“二元领导”的独特体制。一方面，农商行是独立法人机构，有自己的董事会、股东大会，应该按照公司法进行治理，股东大会为最高权力机构。但是在现实中，省联社经常架空股东大会，对农商行的人事和经营进行强力干预，发挥着“准政府”的职能。所以省联社常常被股东们戏谑为“花钱买婆婆”。另一方面，省联社对辖区内的农商行负有指导、监管的职责，发挥着行业协会的职能。而其自身的“公司”职能，却不见有卓越的劳绩。分明是一个“政治人”，而非“经济人”。

　　16年来，针对县域农信社发展水平低、治理结构不完善及风险畸高的情况，省联社利用其优势对各行社人事、财务、业务等各方面进行指导与管理，在推动改革、改进经营、健全内控、化解风险等方面发挥了重要作用。但随着农信社改制的深入推进及农商行的治理水平与经营能力的不断提升，省联社这种家长式管理既不符合区域差异化发展的要求，也常为县域农商行所诟病。特别是在一些县域法人机构足够强大的省份，这一矛盾则更为突出。

　　四、“瘸腿”的农商行能走多远

　　人事权是企业治理的重要支撑，没有人事权的农商行如同瘸了腿。决策层、监管层、业界对于省联社转型的呼声渐盛，简政放权既是政策导向，也是众望所归。但是，对于人事大权，多地省联社仍是紧握不松，不利于农信社的改制及农商行发展。

　　（一）不利于农信社改制的推进

　　高管团队在任何经济组织中都是核心竞争力！当核心竞争力控制在他人手里，会是一个怎样的场景？

　　由于股东不能掌握农商行的人事权，农商行的管理层往往只服从省联社的管理要求，未能代表股东的利益。因此，部分地区农信社在改制过程中，难以吸引投资者，不利于农信社改制的推进。同时，对于改制后的农商行，股东与省联社围绕人事权的矛盾并不鲜见，打击了股东或投资者对农商行增资的积极性。

　　（二）不适应农商行差异化发展的要求

　　如今，大多农商行的治理能力与风控水平显著提高，业务创新需求不断提升，但仍受制于省联社的审批与管理。比如，有的农商行信用卡业务和外汇业务获批，想要招聘一些这方面的专业人才，但由于向省联社的报批时间较长，往往会影响新业务的搭建和开展速度。同时，由于不同农商行的发展情况不同，经营策略往往不同，需要实行一行一策，如果农商行高管不稳定，继任者否认前任主要的经营决策，可能会导致资源的浪费，发展的停滞或倒退。

　　在这里，我们不禁要问：一元化的省联社，如何应对多元化的农商行?

　　（三）不符合农商行上市独立性要求

　　农商行资本化进程不断加快，但董事会、股东大会不能完整履行职责，股东只剩下分红权，高管调动更是如此，有可能今年在这家银行推进上市，明年就调到别的行社了，影响了上市独立性。部分农商行的人事、系统等过度依赖省联社，没有独立的治理制度与业务系统，不符合相关的上市法规。农商行的资本化要求农商行具有更多的自主权与更强的治理能力。

　　我们还想发问：是不是省联社想通过自己上市来带动各市县的农商行上市?

　　五、归还农商行人事权

　　关于省联社的改革，已不是新话题，早有五大模式之说，即联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社。各地结合自身特点已选取了不同的改革模式，不断推进省联社改革，实施简政放权，但对人事权的下放却是鲜有勇气与魄力。正值省联社改革如火如荼之际，我们呼吁省联社下放人事权，赋予农商行更多的经营自主权，强化自身服务职能，推进农商行的发展，切实服务好“三农”。

　　1、转移监管职能

　　农商行的监管职能尽可能转移至银保监及人民银行，参照商业银行的管理体制对农商行进行管理，淡化省联社的管理职能。银保监制定农商行高管的任职要求，将农商行高管的提名权交给农商行自己，银保监对其进行审核及任命。对于农商行普通人员的招聘，由农商行根据经营情况自行决定与组织。

　　2、强化服务职能

　　农信社小、散、弱，规模不经济，抗风险能力低的特性，决定了其需要抱团取暖，省联社对农信社的业务指导、平台搭建、风险防控起到了重要支撑。如今，农信社虽大多改制为农商行，但小、散、弱的情况还未有根本改观。省联社将履职重点由管理型向服务型转换，强化服务功能，根据全省农商行及农信社经营情况，搭建服务平台，包括业务系统建设、员工培训、业务指导、风险防控等，逐步提高农商行的治理能力。

　　3、农商行经营自主，买卖自愿

　　根据农商行的相关政策与服务宗旨，由银保监及人民银行对农商行的资金投向、资产质量及风险水平等进行监督，在具体业务开展上，赋予农商行更多的自主经营权。对于省联社提供的系统、产品等，农商行根据自身发展情况能够自主选择是否购买，不再强制农商行必须接入省联社的业务系统，强制交纳搭建系统或开展业务的相关费用。实力较强的农商行，可根据自身情况开发自己的系统或产品，开办特色业务，通过差异化的战略更好地发展。

　　结束语：金融活，则经济活!

　　参考资料：

　　1、《江苏省联社委任再遇尴尬，常熟银行怼回高管提名》.中国经营报.2017.5.6

　　2、《从农信社到农商行：探索商业化改制之路》.中国金融新闻网.2018.8