瑞安下埠村海域码头“一女二嫁”，农民失去“饭碗”处境艰难

　　浙江省瑞安市东山下埠村，祖祖辈辈靠下埠村渔业码头为生。2005年因为瑞安水闸浴缸工程建设需要，导致下埠村老码头丧失使用功能，东山水产品交易市场需要搬迁。瑞安市政府决定下埠村码头和水产品交易市场外迁到下埠浦老浦口闭合处。2006年村民按照瑞安市政府要求自筹资2000多万元回填海域形成土地，修建了新码头和水产品市场搞建设，准许下埠村集体使用。2023年5月5日，在未对下埠村补偿安置到位的情况下，东山街道强行拆除了下埠村码头。之后在村民不知情的情况下，瑞安市政府把该海域使用权又批复给第三方公司使用，并办理了产权登记。该村600多老人失去了生活来源，生活陷于极度贫困。上百名无可奈何的村民，整日坐在海边简易的板棚房内，望着一望无际浑浊的海水发呆，泪水时不时滚落到他们久经风霜的脸颊……

图说：水泥桩处为下埠渔业码头旧址

图说：下埠村渔业码头拆除后，经营场所冷冷清清，村民失去了生活来源

　　一、村民响应号召，自筹2000万元修堤防

　　下埠村码头和东山下埠水产品交易市场用地，位于下埠村老浦口闭合处，原归下埠村集体使用。村民们祖祖辈辈一直靠码头为生，过着勤劳而安静的生活。

　　2006年4月21日，瑞安市人民政府召开了([2006]46号)专题会议。“会议明确，东山街道办事处下埠村水产品交易市场、码头要在确保安全的前提下，迁至下埠浦老浦口闭合处(即堵口坝以外，杨成良冰厂以东，缪明华冰厂以西地块)。下埠浦老浦口驳坎标准要达到20年一遇。”会议还载明，“修建费用由下埠村村民自筹……”。根据这一会议纪要，瑞安发改局做了“瑞发改投[2007]224号”批复，同意下埠村经济合作社建设300吨级渔业码头一座，包括浮码头2座，钢引桥2座，驳岸长度200.5米……

　　下埠村村民为响应政府号召、配合政府工作，全体村民群策群力，众筹集资2000余万，2009年最终使得外移至老浦口闭合处的下埠码头及水产交易市场项目建造完成。

　　建设完工后，下埠村将交易市场及码头出租给下埠老人组，由下埠老人组以东山水产品交易市场有限公司的名义经营该市场及码头，外移后的水产码头及交易市场解决了合作社内600余名老人的就业问题，是合作社重要的经营资源，更是600余名老人赖以生存的经营场所。同时东山水产品交易市场有限公司将部分土地及场所出租给瑞安市五联机动车驾驶培训学校有限公司，为合作社带来可观的经济收益。

　　由于政府负责修建的水闸至今未合拢、海岸线未形成导致下埠村无法办理海域使用产权登记。

　　二、政府暗度陈仓，村民失去了生活来源

　　2023年12月5日上午，下埠码头忽然来了100多名保安，把码头围挡起来施工。

　　原来，在村民不知情的情况下，早在2023年6月29日，瑞安市人民政府就作出《关于同意瑞安市交通运输集团有限公司瑞安市东山综合陆岛交通码头工程海城使用申请的批复》(瑞政海审[2023]5 号)，批准瑞安市交通运输集团有限公司取得原属于下埠村使用的下埠码头所占海域的海域使用权，并向该公司核发了海域使用权证。

　　2023年10月11日，温州海事局作出《中华人民共和国内河水上水下活动/海上施工许可证》(温海通航准字[2023]第53号)，批准福建路港(集团) 有限公司在案涉海域进行施工。

　　下埠村经济合作社向瑞安市自然资源和规划局提出《处理海洋使用权争议处理申请书》。该局答复是，不属于他们处理范围，并建议村民向产权登记部门申请。明眼人一看就知道这是在“踢皮球”，找产权登记部门是一条根本走不通的“死循环”。因为产权登记部门是根据瑞安市自然资源与规划局及其他有关部门的批准文件办理的登记，是没有错的。

　　三、政府行为，涉嫌多重违法

　　资深法律人士认为，瑞安市政府在下埠村渔业码头处理问题上存在多重违法。

　　(一)不尊重历史客观实际，剥夺农民“饭碗”。

　　尽管村民没有办理使用权证，但是下埠村渔业码头历史沿革就属于下埠村集体在使用，且2006年响应政府号召自筹资金2000多万元按政府要求修建堤防，这是不可否认的客观事实。不能因村民没有申办海域使用权证，就认为案涉海域码头与村民无关，没有妥善安置前就批复给另外的公司，从而剥夺农民的生活来源。况且，农民没有办理海域使用权证，客观原因是政府负责修建的水闸未合拢、海岸线未形成，责任在政府。

　　(二)忽略村民正当诉求，违法逃避争议处理责任。

　　当下埠村经济合作社向瑞安市自然资源和规划局提出《处理海洋使用权争议处理申请书》时，该局回复是不属于他们处理范围，让向产权登记部门申请。这是明显忽略村民的正当诉求，推诿责任。

　　《中华人民共和国海域使用管理法》第31条规定：“因海域使用权发生争议，当事人协商解决不成的，由县级以上人民政府海洋行政主管部门调解;当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。在海域使用权争议解决前，任何一方不得改变海域使用现状。”根据这一规定，瑞安市自然资源与规划局负有调解处理海域争议的责任和义务，且在纠纷处理好之前“任何一方不得改变海域使用现状”。

　　(三)假借公益名义，剥夺农民码头实际使用权。

　　瑞安市人民政府不顾下埠村码头是该村集体实际使用的实际情况，以“公益项目”的名义把使用权批复给瑞安市交通运输集团有限公司，但实际上是按市场收费项目，并非公益项目。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第35条规定，非经营性公益项目应免收使用金，而批复给瑞安市交通运输集团有限公司的该项目却要每年收取4.7万元的使用金。另外，瑞安市交通运输集团有限公司的经营范围也显示，该公司并非做公益项目。而原来的渔业码头，渔船停靠也不收取费用，从某种程度上来说也属于公益项目。可以把下埠码头审批表中注明的公益性贴出来

　　(四)海域使用权公示涉嫌不合法。

　　一是案涉项目建议书被撤销后，同一论证出来公示至少10个工作日，实际上公示不到10个工作日，且公示内容与实际送审内容不不一致，一个100多页，一个200多页，但瑞安市政府无法说明减少的内容属于三秘。二是《中华人民共和国海域使用管理法》第十八条规定：“县级以上人民政府海洋主管部门受理海域使用申请后， 应当将该海域的用途、范围、面积、相关图件在政府门户网站和毗邻该海域的乡(镇)、村公示，并告知利害关系人享有要求听证的权利。公示期限不得少于二十日。”但案涉项目存档的前面张贴公示照片没有落款日期，不排除是应付诉讼临时补上去的，根本就没有公示并告知当事方，涉嫌剥夺了当事方下埠村的申诉及要求听证的权利。

　　(五)没有尊重专家及论证书的意见

　　不管是论证报告还是专家，都提出要先解决利益相关方，要政策处理，下埠村渔业码头是其中之一，要充分考虑到项目涉及的原实际使用权人，即下埠村村民的利益。但政府在批准项目时，完全忽略专家的这一意见，并没有与村民达成回收协议，就直接批复给了瑞安市交通运输集团有限公司。当村民提出让政府处理海域使用权争议时，却一口推得干干净净，说案涉项目与下埠村无关。

　　(六)长官意见涉嫌左右项目专家科学论证。项目论证是科学的，不能以长官的意志代替专家论证。项目论证书中却提到“已报请某某领导”字样，这是明显暗示专家“领导同意了”，从而左右专家独立思考。

　　(七)论证报告用的是瑞安市发改局撤销了的项目建议书批文，应视为无效。

　　(八)勘查涉嫌造假。论证的核心之一就是选址位置的合理性。应该是先委托，确认勘查的项目，特别是选址的合理性。但论证报告勘查委托书是2022年8月5日，现场勘查实际时间是2022年8月1日，没有照片。这分明是没有签订委托书就到现场勘查，后补的委托书。就是说没有通过委托确认需要勘查的选址核心勘查项就先现场勘查，把勘查当成走过场，涉嫌明显造假。 四、瑞安市政府对海域使用权申请的批复法院初审判决涉嫌两大“硬伤”

　　针对瑞安市人民政府把案涉码头批复给第三人，村民发起了行政诉讼。2025年1月22日，宁波海事法院(2024)浙72行初1号行政判书判决，“被告瑞安市人民政府于 2023 年 6 月 29 日作出的《瑞安市人民政府关于同意瑞安市交通运输集团有限公司瑞安市东山综合陆岛交通码头工程海域使用申请的批复》(瑞政海审〔2023〕5 号)违法，但不予撤销。”其理由是案涉码头瑞安市东山综合陆岛交通码头工程项目为公益项目。

　　法律资深人士认为，法院(2024)浙72行初1号判决存在两大瑕疵。

　　一是案涉项目不能能认定为公益项目。《海域使用管理法》第三十五条规定“下列用海，免缴海域使用金：(一)军事用海;(二)公务船舶专用码头用海;(三)非经营性的航道、锚地等交通基础设施用海：(四)教学、科研、防灾减灾、海难搜救打捞等非经营性公益事业用海。”

图说：中华人民共和国海域使用管理法第35条

　　该资律人士分析指出，该条规定虽然没有直接针对用海项目的公益性质进行定性描述，但是在缺乏关于用海项目的公益性进行定性法律规定的情况下，其完全可以作为判断用海项目是否具有公益性的重要标准。海域使用权有偿取得是基本的国家制度设计，海域为全民所有，凡是使用海域都应当依法缴纳海域使用金，这是该项法律制度的底层逻辑也是基本的法律事实。免缴海域使用金的用海项目才具有公益性，案涉交通码头工程项目每年应缴纳海域使用金的计算方式足以证明其不是公益性项目。只有非经营性的航道、锚地等交通基础设施用海，才是可以免缴海域使用金的公益性用海项目。案涉海域交通码头工程项目以营利为目的，第三人瑞安市交通运输集团有限公司是一家经营性公司，他们是为获得收益而建造案涉码头。案涉海域交通码头工程项目作为经营性的航道、锚地等交通基础设施用海，依法不具有公益性。根据《海域使用管理法》第三十条规定，因公共利益或者国家安 全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。在案涉 交通码头工程项目并不具有公共利益的情况下，瑞安市人民政府收回海域使用权不具有合法性，其行为性质系违法行政行为。由此可看出法院(2024)浙72行初1号判决认定案涉码头为“公益性项目”涉嫌认定实事错误。

　　根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。案涉交通码头工程项目并不具有公益性，撤销案涉《同意批复》不会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，一审判决已经认定了案涉《同意批复》构成程序违法的基本事实，依法应当予以撤销。

　　二是判决涉嫌违反法律程序。瑞安市人民政府作出案涉批复行为所依据的《瑞安市东山综合陆岛交通码头工程海域使用论证报告书》，该报告书存在选址错误等有多处违法，村民已针对该论证报告提起行政诉讼且尚未审结，该案的审理结果是本案依法裁判的依据，该案尚未审结就作出了本案一审判决的行为，严重违反了行政诉讼法定程序。

　　五、瑞安资规局答复初审判决：涉嫌认定实事错误，程序违法

　　针对瑞安资规局于2023年12月26日作出《关于处理海域使用权争议处理申请书的答复》(以下简称《争议答复》)，村民同时也提起了行政诉讼。2025年1月22日，宁波海事法院(2024)浙72 行初2号行政判决书认为，“瑞安资规局作出《争议答复》的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，未违反法定程序”，判决驳回村民的诉讼请求。

　　法律资深人士认为，(2024)浙72 行初2号判决书认定事实错误、适用法律错误、严重违反法定程序。

　　根据《海域使用管理法》第三十一条规定，因海域使用权发生争 议，当事人协商解决不成的，由县级以上人民政府海洋行政主管部门 调解;当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。根据这一规定，瑞安市自然资源规局作为县级人民政府海洋行政主管部门，具有对海域使用权争议进行调解的行政主体资格，依法具有对海域使用权争议进行调解的行政职责。

图说：中华人民共和国海域使用管理法第31条

　　村民依法向瑞安资规局提出海域使用权争议处理申请时，其作出的答复是“不属于他们处理范围，建议向产权登记部门申请”。

　　法律资深人士指出，海域使用权行政登记依法属于行政确认行为，而非行政许可行为，海域使用权的取得依法属于行政许可事项，依法应由瑞安市自然资源规划局作出调解，而不是产权登记部门。瑞安资规划局做出答复是明显搪塞和推诿责任。法院认为“瑞安资规局作出《争议答复》的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，未违反法定程序”，明显与实事不符合。

　　法律资深人士还指出，一审法院受理的村民与瑞安市人民政府政府行政批复一案(2024)浙72行初1号的审理结果，是本案依法裁判的依据。该案一审判决(同一天)尚未生效就作出了本案一审判决的行为，严重违反了行政诉讼法定程序。

　　村民不服，已经提起上诉，后事将如何发展，媒体将会持续关注。

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