张锐
赋予合法产权的有效保护是市场经济的立身之本。日前,中共中央、国务院颁布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,作为首次以最高层名义出台的产权保护顶层设计,《意见》不仅指明了产权保护的具体对象,而且提出了产权保护的基本原则,同时明确了产权保护的主要任务以及政府与执法机构的义务与责任,对进一步推动我国产权保护的法治化必将产生深远的影响。
产权保护全面化
在《意见》提出的产权保护“五项原则”中,较为引人注目的是坚持全面保护原则。这就意味着,基于产权主体的多样性与多元化,产权保护除了保护各种所有制经济产权外,还要保护公民个人的财产权;除了保护城市国有产权外,还要保护农村集体产权;除了保护国有企业产权外,还要保护民营与外资企业产权;除了保护城市居民的房产权外,还要保护农民对土地的经营权与使用权;除了保护物权、债权、股权等有形产权外,还要保护知识产权及其他各种无形财产权等等。
正是基于产权全面保护的基本原则,现实中四大令公众焦虑或者说是社会焦点问题将迎刃而解:一是城市住宅用地70年的产权使用年限将得以有序延长。《意见》给出的说法是,研究住宅建设用地到期后续期的法律安排,推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。因此,一种可能的选择是,住宅产权使用到期后将经过自动续期变成永久性建设用地使用权。二是城镇化加快进程中土地征收征用的矛盾将得以根本化解。针对土地开发博弈过程中占有绝对优势的地方政府强征强用进而引发一系列群体性事件、刑事案件等尖锐矛盾的行为,《意见》强调要合理界定征收征用适用的公共利益范围,不将公共利益扩大化,并细化规范征收征用法定权限和程序,同时遵循及时合理补偿原则。三是农村宅基地将得以顺畅流转。在强调土地承包权乃农民财产权的同时,《意见》明确指出要落实宅基地的用益物权。这有利于消除农民进城的后顾之忧,加快人口城市化的进程。四是员工持股将合法化。《意见》明确指出,在国有企业混合所有制改革中,依照相关规定支持有条件的混合所有制企业实行员工持股,坚持同股同权、同股同利,着力避免大股东凭借优势地位侵害中小股东权益的行为,建立员工利益和企业利益、国家利益激励相容机制。国企混改的步伐由此可能提速。
产权保护精准化
虽然《意见》提出了产权保护的全面原则,但同时也提出要“提高产权保护精准度”,也就是在确立全面保护理念与执法准则的前提下,产权保护要因势利导,重点突破,提高执法管理的效率,以策应经济政策之需。基于此,《意见》特别突出了国有企业与民营企业两大所有制经济产权的保护问题。
由于产权关系模糊,特别是所有权虚置并由此导致的经营权失去监督,国有企业长期存在着内部人控制以及种种关联交易等失范行为,国有资产流失严重。按照中纪委的说法就是,国有企业中的决策成了一把手的“一言堂”、分管领导的“自留地”;对资产和资金疏于管理,国有财产成了被少数人瓜分的“唐僧肉”;招标采购等制度没有严格执行,有人借重组改制之机浑水摸鱼,捞取个人利益。时下,混合所有制改革将全面铺开,供给侧结构性层面的国有企业重组整合与退出也风生水起,所有这一切都涉及国有产权的保护问题。为此,《意见》强调,要进一步明晰国有产权所有者和代理人关系,强化董事会规范运作和对经理层的监督,严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等程序和交易行为,以制度化保障促进国有产权保护。不难想象,接下来有关国有资产经营与国有产权保护的立法将进入快车道。
《意见》对民营企业产权所彰显出的保护力度很大。首先,《意见》明确提出了坚持权利平等、机会平等、规则平等,废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争和同等受到法律保护。其次,针对民营企业的所谓“原罪”问题,《意见》明确指出要以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来民营企业经营过程中存在的不规范问题,严格遵循法不溯及过往的原则,从而彻底消除了民企长期存在的历史忧虑。尤其重要的是,即便是民营企业出现了违法违规的行为,《意见》也特别强调,采取查封、扣押、冻结措施和处置涉案财物时,要依法严格区分个人财产和企业法人财产;严格区分违法所得和合法财产,区分涉案人员个人财产和家庭成员财产,在处置违法所得时不牵连合法财产。另外,对涉及犯罪的民营企业投资人,在当事人服刑期间依法保障其行使财产权利等民事权利。
需要着重指出的是,由于PPP模式的合同期限较长,一般会跨越几届政府,加之不少地方决策者缺乏“契约精神”,民营企业参与PPP项目的积极性一直受到抑制。为此,《意见》明确强调,地方各级政府及有关部门须认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同,不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约,因违约毁约侵犯合法权益的,要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的,要对企业和投资人予以补偿。“有恒产者有恒心,无恒产者无信心”。《意见》给地方政府套上了“紧箍咒”,也给民营资本罩上“护身符”,未来PPP的落地将更为快捷与有力。
产权保护规范化
谋一时为谋一世,谋一城为谋全局。《意见》的出台不仅将有效增强人民群众财产财富安全感,增强社会信心,形成良好预期,增强各类经济主体创业创新动力（爱基,净值,资讯）,更能充分彰显与维护社会公平正义,保持经济社会持续健康发展和国家长治久安。但是,《意见》也仅是一个指导性文件,接下来要形成与建立产权保护的长效机制,不仅需要法律制度的健全与完善,还需政府行为的重塑与规范,更需公民自我保护意识的提升与强化。
在法律层面,当务之急就是要清理有违公平的法律法规条款,统筹清理和废止不合时宜的部门规章和规范性文件,同时加快各个层面产权保护的立法步伐。在此基础上,要健全司法救助体系,确保自然人与法人产权受到侵害时获得及时有效的法律帮助。在政府行为方面,要以建设法治政府、责任政府、诚信政府为基准,将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系,建立政务失信记录,建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制,加大对政务失信行为惩戒力度。在公民自我保护意识方面,除了进一步加强相关的知识普及与教育外,重点要让民众清晰地获得投诉、救济渠道以及必要的维权援助机制。
(作者系广东外语外贸大学经济学教授)
