南京市鼓楼区：为招商引资承诺“先上车后补票”却定为违建被拆除 损失谁来担责？

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　　文/李红

昔日的吉平公司仓储项目

　　招商引资作为推动地方发展经济的重要抓手，在优化产业布局、培育经营主体、带动群众就业、拓宽投资来源等方面发挥着不可或缺的作用。在过去一个阶段，不少地方在招商引资过程中，为了让项目尽快落地和投产见效，往往会在建厂初期允诺各种优惠政策，如土地使用、办理证件方面提供便利条件，甚至允诺“先上车后买票”，对投资主体具有极大的吸引力，但随着城镇化的推进以及国家政策的日趋严格，当招商引资企业面临被拆除的命运，就会使得大笔投入资金及多年的努力付诸东流。

　　政府会议纪要：“租赁开发、尽快实施”

　　2004年，南京市下关区政府(现已并入南京市鼓楼区)为加快宝塔桥地区经济发展，决定通过招商引资的方式吸引有实力的公司前来投资建厂。

　　在此背景下，“南京吉平储运有限公司”(以下简称吉平公司)来到下关区，决定在下关区宝塔桥街道大庙村胡子山地块约20亩地范围内开发建设仓储项目。

　　很快，吉平公司与下关区政府达成初步意向，同年12月14日，吉平公司获得了交通部关于该仓储项目的立项批复。

　　为加快项目落地和投产见效，2005年10月11日，时任下关区区委常委、副区长史某某专门召开专题会议，讨论吉平公司开发胡子山地块事宜，下关区建设局、商务局、宝塔桥街道等多个政府部门主要领导均参与了此次专题会议，会上，时任下关区建设局局长、规划科科长分别发表意见，认为“该地块为仓储市场用地，符合南京市整体规划，与吉平公司计划一致，可以开发。”

下关区政府会议纪要(受访者提供)

　　区委常委、副区长史某某根据与会者意见，作出重要决定：由“南京金大农工商总公司”(以下简称金大公司)提供位于大庙村胡子山的约20亩土地地块，用于南京吉平储运有限公司开发建设仓储业务，宝塔桥街道和区建设局负责协助办理有关手续，并要求“抓紧时间，尽快使该项目进入实质性操作。”

　　2005年12月30日，吉平公司正式与该地块的所有者金大公司签订土地租赁协议，约定租用位于胡子山铁路沿线山片区集体土地16.12亩，用于合资仓储业务经营。土地租赁期限为20年，自2005年11月28日起至2025年11月27日止，土地租赁费用前十年按每年6000元/亩，后十年按每年7000元/亩计算总额，先付后用，半年支付一次，每年十二月三十一日前付清当年费用。

　　此后，吉平公司相继建成了用于仓储业务的厂房及办公用房，其中钢结构厂房7800平米、办公楼1360平米、办公楼西楼717平方米、宿舍楼900平方米，实际使用面积约30000平米。

下关区建设局、下关区宝塔桥办事处出具证明材料

　　2007年4月18日，下关区人民政府宝塔桥办事处出具“证明”，证实吉平公司用于仓储使用所建造的约3万平米的库房规划、建筑手续正在办理中。

　　2007年6月11日，下关区人民政府宝塔桥办事处又向下关区政府提出“关于协助南京吉平储运有限公司申请办理规划建筑手续的请示”申请，申请中提到“吉平公司是我街道办事处2004年初引进的中港合资企业，注册资本320万美元，经营状况良好，目前，公司开工建造的仓储及办公、住宿等配套用房基本落成，根据引进该企业时的承诺和【2005】27号区长办公会议纪要精神，加大政府服务力度，为企业打造良好的投资经营环境，更好更快地促进区域经济发展，现为该公司申请办理规划建筑手续之事宜。”

　　值得注意的是，在这份请示的最后，还有史区长的亲笔批示：鉴于该外资企业对本区经济发展的贡献，请区建设局酌情考虑办理相关手续为荷。

　　10000平方米仓储被列为“违建”

　　至此，吉平公司的仓储物流项目正式投产，之后的多年里，吉平公司负责人又多次前往下关区相关部门，希望当初承诺的“协助办理相关手续”能够尽快落实，但直到2010年，该项目用地被划入征迁范围，吉平公司仓储用地的相关手续也没有办下来。

　　2010年，南京市为推进鼓楼滨江建设，打造南京“新外滩”，成立了下关滨江开发改造指挥部和滨江发展建设指挥部，重点实施滨江岸线的建设。

　　吉平公司所属的货运仓储项目正是位于此次滨江规划建设的核心地段。

　　2010年12月31日，吉平公司首次与金大公司签订《拆迁补偿协议书》，30000平方米厂房中的23317.97平方米被拆除。

　　2013年4月10日，下关滨江发展建设指挥部正式向宝塔桥街道发出征收函，决定征收吉平公司货运仓储在内的43亩土地，用于还建铁路机量设施。

　　但就补偿问题，吉平公司与滨江发展建设指挥部始终未能达成一致。

　　2015年12月，下关滨江商务区管委会正式成立，也就意味着，滨江区域的建设发展到了加速期。

鼓楼区综合行政执法局公告(受访者提供)

　　2018年7月25日，鼓楼区综合行政执法局做出了《限期拆除决定书》，2023年2月15日，鼓楼区综合行政执法局再次发出《催告书》，督告吉平公司于公告之日起五日内自行拆除，逾期不拆将依法强制拆除。

　　期间，下关滨江发展建设指挥部曾给吉平公司仓储项目给出了3800万的补偿标准，但经过多轮谈判，最终，下关滨江发展建设指挥部只同意补偿800万。

　　眼见谈判无果，而铁路机量设施不能耽误工期，为了配合进度，吉平公司与金大公司签订“搁置协议”，约定由金大公司先预付600万拆迁补偿款，剩余补偿款项再做商议，但此后，关于吉平公司的补偿事宜，却再没有了下文。

　　2023年4月25日，吉平公司货运仓储项目剩余10000平米被强制拆除。

　　吉平公司认为，其是经原下关区政府招商引资而来，下关区政府会议纪要明确吉平公司可以以租赁土地的形式开发仓储项目，并承诺协助为项目办理土地、规划手续，下关区政府未能履行协助办理相关手续的义务，由此造成的后果不应由吉平公司承担。

　　此外，吉平公司还认为，公司在此经营数年，从宝塔桥街道办到区建设局、区政府，每个部门都清楚知晓吉平公司的实际情况，将仓储物流项目认定为违法建筑违背信赖保护原则，也必然会打击投资人信心，降低政府公信力。

　　招商引资不能“一拆了之”

　　在城市化和工业化的发展进程中，由于早期政策原因，一些招商引资企业基于政府承诺入驻当地进行投资建设，企业用地手续或多或少存在不完善的情况。在后期地方查处违法占地问题或开展征收时，往往会引发一系列纠纷。需要注意的是，对待历史遗留的占地手续不全问题，不能简单地一刀切处理，而应依法进行甄别，应当符合信赖利益原则。

　　根据现有的法律规定，如果建筑物没有规划许可，这个建筑物则可能会被认定为违建。但如果该建筑物虽然没有规划许可，但却是响应政府号召建设，且经政府认可的，那么该建设物是否该被认定为违建呢?

　　最高人民法院在相关案件的裁判中也多次提及招商引资、信赖利益保护情形下对无证房屋拆除后的适当补偿问题。

　　北京市高级人民法院审理过一个同类型的案件(案号为(2020)京行终4939号)，在这个案件中，最高法认为，涉案建筑物虽然未取得规划许可手续，但其修建具有政府招商引资的特殊背景，当事人系基于对属地政府招商引资行为合法性及连续性的信赖，双方投资建设该建筑，尤其有的建筑曾经得到当地政府的认可。在此情形下，基于维护政府公信力、保护当事人信赖利益及维持相关项目补偿平等性等因素考量，不宜将该建筑全部定性为违法建设直接拆除。当事人依旧享有该建筑的相应合法权利。

　　上海市第一中级人民法院在《实务研究：拆除违法建筑行政案件的审理思路和裁判要点》一文中指出：要注重对行政相对人信赖利益的合理保护。有些违法建筑是在特定历史条件下产生的，如为开展招商引资等，催生了一定数量的违法建筑，而这些建筑又因为有招商引资协议、政府会议纪要等足以令当事人产生信赖利益的前提条件存在，此类违建在拆除时务必慎之又慎。

　　山东省高级人民法院在(2018)鲁行终2900号行政判决书的裁判要旨中指出：行政机关在行政执法过程中，既要维护社会公共利益，纠正违法行为;也要提升政府公信力，充分考虑行政相对人的合理诉求，保护其正当的信赖利益。

　　吉平公司认为，下关区政府会议纪要后的6年里，直到项目被拆除，当初承诺的物流仓储项目的土地、规划等相关手续仍未完善，这才是导致吉平公司所建的建筑物因缺乏相应手续而变成违法建筑被拆除的主要原因。

　　对此，法律界人士认为，为兼顾土地管理、规划领域秩序的恢复与投资者的合法权益，对确实依法应当限期拆除的这类房屋，行政机关应当给予适当的补偿。已经拆除的，应当给予行政赔偿。

　　对于上述情况，我们来到南京市鼓楼区，分别采访了下关滨江商务区管委会和鼓楼区政府，下关滨江商务区滨江风光带建设管理办公室一位朱主任称，吉平公司仓储项目土地属于国有土地，拆除时确实没有手续，这个无法改变，但是拆除的时候也找第三方评估了残值的，后续，将会形成文字性回复材料并报请鼓楼区政府统一回复，至于营商环境方面的考量，在鼓楼区政府那边，但截至发稿，我们仍然没有收到下关滨江商务区管委会和鼓楼区政府方面的任何文字性回复材料。

　　改善投资环境，切实保障企业家产权合法权益始终是近年来产权保护工作的核心重点。然而理想很丰满，现实很骨感，实践中，行政机关“新官不理旧账”“朝令夕改”的现象仍时有发生，投资建厂、建房的企业家的合法权益也因此而风雨飘摇。

　　党的十八大以来，党中央、国务院对营商环境高度重视，全国各地都在为优化营商环境而努力，江苏省政府也出台各类优化营商环境举措，但是，突破程序和规则招商，看似是“捷径”，但最终可能变成一场豪赌，将企业和地方发展置于巨大风险之中。

　　8月1日起正式实施的《公平竞争审查条例》明确规定，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者“税收优惠”、“选择性、差异化的财政奖励或者补贴”。这就意味着，一味降低企业落地成本的手段将不再被允许，这一重磅政策被视为重塑招商引资政策的分水岭。招商引资，最终需要靠社会经济效益来说话，而不能沦为一种口头上的或者纸面上的“数字秀”。

　　市场监管总局9月4日印发的《市场监管部门优化营商环境重点举措(2024年版)》也明确确定了在推进严格规范公正文明执法方面，要结合违法行为性质、情节、社会危害程度，综合考虑影响法律实施效果的因素，科学确定处罚种类和幅度。

　　投资环境与对待企业家的态度，最终将决定一个地区的口碑与未来。那么，花费几千万元建造的物流仓储项目，没几年就被认定成违建被强制拆除，其中的损失到底由谁来承担?“一刀切”式的拆违行为又是否应受到比例原则和诚实信用原则的审视呢?我们将持续予以关注。