广东民企申请政府信息公开遭遇“踢皮球”

　　8月15日，在一个机缘巧合之下，有幸旁听了一个行政诉讼案件的庭审过程，该案件是东莞市观音山森林公园开发有限公司诉东莞市自然资源局、东莞市人民政府政府信息公开及行政复议案。

　　一、案件原告概况

　　东莞市观音山森林公园开发有限公司是广东观音山国家森林公园的运营主体，广东观音山国家森林公园位于东莞市木头镇，是全国首家民营的国家级森林公园、国家4A级旅游风景区，拥有东莞市内面积最大、最完整的原始次生林，森林覆盖率高达92%以上，有一千多种植物，至少有七种国家一、二、三级保护的濒危植物，其中有国家一级保护的金茶花，有恐龙时代的物种苏铁蕨、白桂木、野生山茶花、野生龙眼等。1999年民营企业家黄淦波与石新村委签订了50年的承包合同，后黄淦波成立东莞市观音山森林公园开发有限公司作为运营、管理广东观音山国家森林公园实体企业，经过25年的不断投入和精心管理，尤其在森林风景资源保护、为国民提供游憩服务、公益宣传等方面作了很大的努力并取得了理想效果，成为了国家民营资本进入森林公园行业的样板，改善了东莞的生态环境，成功地把观音山从一座名不见经传的荒山变成了粤港澳地区最知名的生态旅游景区之一。

　　​​​​​​​二、案件发生的根源

　　但多年来，观音山国家森林公园内一直存在毁林种果、毁林施工、毁林乱建等各种破坏公园生态环境的现象，其中中国南方电网在公园内架设多组高压输电线行为以及中石油天然气集团开挖山体铺设西气东输管道行为均属于未批先建，未赔先建的情形，这些行为不仅影响公园的景观，侵害了观音山公司的承包经营权，其施工行为亦有可能导致山体松动造成水土流失，严重破坏国家森林公园的生态环境。

　　1、从2003年开始，南方电网旗下的广东电网公司东莞市供电公司在未经观音山公园同意，未向公园方提供国家林业、国土资源和环境保护等部门关于同意在公园内架设高压线塔的批复文件，且审批手续不齐全的情况下，多次毁林施工，将多组高压线塔强行违法架设在观音山公园内。目前共有七组高压线路，十余座高压线塔穿行架设在观音山景区内，它们分别是：220千伏东莆甲乙线，110千伏古塘线，110千伏古清线，110千伏古裕线，110千伏古樟乙线，110千伏鹿窝输变电配套线路，220千伏东莞—角布双回送电线路。在这七组高压线中，除一组是在公园建园之前就存在的，另一组为观音山公园同意架设的外，其余的五组既没有经过公园、省林业厅、原国家林业局同意;也未提供相关合法手续的状态下便强行施工。这些高压线塔均穿行架设在公园主要游客通道上空，且未按要求升高架设，高压线距离地面仅为4米多，打雷下雨天，不仅容易发生山火等安全事故，甚至还会把游客的安全置于极度危险的环境之中，一旦发生意外，后果不堪设想。

(上图是多组高压塔线横跨观音山公园的图片)

　　2、西气东输工程，国家环保部于2008年8月28日作出的《关于西气东输二线工程(东段)环境影响报告书的批复》(〔环审2008〕318号)里面明确指出西气东输二线工程(东段)广州—深圳支干线，最初规划工程隧道路线是从樟木头镇的石马河穿过，即东莞市樟木头镇观音山施工段的的输气管道是沿观音山公园外侧通过公园，不在公园的范围内进行任何穿越施工，但是，在实际施工过程中，施工方却擅自将管道进行了改道，以大开挖的方式将石油管道改道直接穿越了观音山公园的山体。在未获得相关部门审批手续的情况下强行施工，砍伐森林，剖开山体面积达上万平方米，这对观音山国家森林公园的生态环境造成极大破坏。因此观音山公园对该严重违反了国家森林保护法的施工方案提出明确提出反对，要求施工方重新论证，尊重观音山保护森林的诉求，保护生态环境，但最后却迎来了骇人听闻“2.15武力施工”事件。(详情可搜索“东莞观音山2.15武力施工事件”)西气东输管道，在施工过程中临时改道穿越观音山的行为，存在规划上的违法和侵权，事后才办理规划手续仍属于程序违法，且因政策措施不协调不配套不完善给公园管理方带来许多困扰。

(上图是西气东输工程施工图片)

　　上述两项工程虽均已完工多年，但是观音山公园多年来一直在通过各种途径，采取各种方式以维护自身合法权益。

　　三、案涉行政行为的发展过程

　　2023年12月27日，东莞市观音山森林公园开发有限公司向东莞市自然资源局寄送了政府信息公开申请，申请公开以下政府信息:1、中国南方电网有限责任公司、广东电网有限责任公司、广东电网有限责任公司东莞供电局、广东粤港供水有限公司、东莞深能源樟洋电力有限公司等单位在广东观音山国家森林公园范围内(林地和林木的所有权属于石新社区居民委员会)建设110千伏古樟甲线(曾用名110千伏古裕线)、110千伏古布甲线(曾用名110千伏古清线)、110千伏古布乙线(曾用名110千伏古塘线)、220千伏东角丙丁线(曾用名220千伏东莆甲乙线)、110千伏金太线、110千伏古电甲乙线、110千伏古电丙线穿越及杆塔和铁塔占用林地的审核审批手续等相关信息。2、中国石油天然气集团公司西气东输二线广东段樟木头段穿越观音山森林公园段和广东省天然气管网有限公司广东省天然气管网一期工程东莞支干线穿越观音山森林公园和仙泉水库段占用观音山森林公园内林地的审核审批手续。

(上图为政府信息公开申请表)

　　2024年1月23日，东莞观音山开发公司收到了东莞市自然资源局2024年1月23日作出的东自然资公开(2024)109号《关于政府信息公开申请的答复》。在该《关于政府信息公开申请的答复》中，东莞市自然资源局称:申请人申请公开的信息，“经核查，该信息不属于我局职能范围，依法不属于我局公开的信息，建议您向东莞市林业局咨询。”

(上图是东自然资公开(2024)109号《关于政府信息公开申请的答复》)

　　2024年3月25日，东莞观音山开发公司向东莞市人民政府申请行政复议，请求撤销东莞市自然资源局2024年1月23日作出的东自然资公开(2024)109号《关于政府信息公开申请的答复》，并责令东莞市自然资源局重新作出答复。

　　2024年4月17日，东莞观音山开发公司收到了东莞市人民政府于2024年4月10日作出的决定维持东莞市自然资源局作出的《关于政府信息公开申请的答复》的《行政复议决定书》。在该《行政复议决定书》中，东莞市人民政府认为，“案涉信息涉及电力等工程占用林地的审核审批手续，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条关于'勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的规定，电力等工程占用林地的审核审批由林业主管部门负责。市自然资源局在案涉答复中告知东莞观音山开发公司案涉信息不属于其职能范围，不属于市自然资源局公开的信息，建议东莞观音山开发公司向东莞市林业局咨询，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条相关的规定。市自然资源局作出的案涉答复，处理正确。东莞观音山开发公司的行政复议请求理据不足，本机关不予支持。”

(上图是市政府做出的编号为东府行复(2024)951号的《行政复议决定书》)。

　　四、案件的起诉及庭审过程

　　东莞观音山开发公司不服东莞市自然资源局作出的《关于政府信息公开申请的答复》，也不服东莞市人民政府作出的《行政复议决定书》，并于2024年4月29日向东莞市第一人民法院提起行政诉讼，东莞市第一人民法院于2024年8月15日对该案进行公开开庭审理。

　　在庭审中，东莞观音山开发公司(原告)认为东莞市自然资源局答复称原告申请公开的信息不属于其职能范围，不属于其公开的信息，建议原告向东莞市林业局咨询，没有法律依据。理由是，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第(一)项的规定，“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程,需要占用或者征收、征用林地的”，除要经过林业主管部门审核同意，还要凭林业主管部门审核同意后颁发的使用林地审核同意书向土地行政主管部门申请建设用地，依法办理建设用地审批手续。该条规定了办理案涉电力等工程占用林地的审核审批手续，属于东莞市自然资源局的法定职能范围。而东莞市人民政府根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定，仅认为“电力等工程占用林地的审核审批由林业主管部门负责”，而没有认为“电力等工程占用林地的审核审批”还需要由土地行政主管部门依法办理建设用地审批手续，显然是对《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定的错误理解。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定，东莞市人民政府就应当决定撤销而不应当决定维持东莞市自然资源局的2024年1月23日作出的东自然资公开(2024)109号《关于政府信息公开申请的答复》。

　　另外，东莞观音山开发公司补充提交了一份证据，一份东莞市林业局作出的东林公开(2021)5号《政府信息公开申请答复书》，该份证据证明了案涉的部分工程林地占用、征收审核审批手续，东莞市林业局认为东莞市自然资源局是对应只能部门，让东莞观音山开发公司向东莞市自然资源局咨询。原来东莞观音山开发公司曾向东莞市林业局申请公开穿越观音山公园内的几组高压线塔占用林地的审核审批手续信息，东莞市林业局对该申请而作出的《政府信息公开申请答复书》，建议东莞观音山开发公司向东莞市自然资源局咨询。

(上图是东林公开(2021)5号《政府信息公开申请答复书》)

　　东莞市自然资源局辩称：1、其在法定期限内对东莞观音山开发公司的信息公开申请已作出答复，程序恰当。2、其依法进行的答复内容，事实清楚，依据充分。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定以及《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，东莞观音山开发公司申请公开的案涉“占用林地的审核审批手续等相关信息”依法属于县级以上人民政府林业主管部门职能，不属于是自然资源局的行政管理职能范围，其强调林业用地的审核审批手续由林业部门负责，建设用地的审核审批手续则是由其负责。因此，市自然资源局在《关于政府信息公开申请的答复》中书面告知了东莞观音山开发公司其申请公开的信息不属于其职能范围，依法不属于其公开的信息，并向东莞观音山开发公司提供了负责公开该信息的行政机关名称(即东莞市林业局)、地址及联系电话，信息公开事实清楚、依据充分。3、东府行复〔2024〕951号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。

　　东莞市人民政府辩称：1、其作出《行政复议决定书》的程序合法，其在法律规定的时间内受理了行政复议申请，并在法定时间内作出了《行政复议决定书》，程序合法。2、其作出《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。市人民政府认为，根据根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定电力等工程占用林地的审核审批由林业主管部门负责。市自然资源局在案涉答复中告知原告案涉信息不属于市自然资源局职能范围，不属于市自然资源局公开的信息，建议原告向东莞市林业局咨询，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的相关规定，市自然资源局作出的案涉答复，处理正确。市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，维持市自然资源局作出的《关于政府信息公开申请的答复》(东自然资公开[2024)109号)，并无不当。3、针对东莞观音山开发公司补充提交的证据，市自然资源局认为东莞观音山开发公司既然曾经向东莞市林业局申请过该类信息公开，现在又向市自然资源局申请，属于重复申请。

　　针对对本次庭审，笔者认为，东莞观音山开发公司只是想知道案涉项目在广东观音山国家森林公园范围内的施工建设手续是否齐全，项目占用了公园内的“地”(不管是林业用地还是建设用地)是否已经按照法律法规的规定办理了所有的审核审批手续，相关政府部门应该根据其职权范围内的审核审批资料信息对东莞观音山开发公司予以公开，而不应以“不属于本部门职能范围”为由，将申请人当做皮球一样在不同的行政部门间踢来踢去。本案中，东莞观音山开发公司最先是向市林业局申请公开信息，但是市林业局认为不属于其职能范围，建议东莞观音山开发公司向市自然资源局申请，东莞观音山开发公司听从了市林业局建议，向市自然资源局申请，但是市自然资源局也认为该信息不属于其职能范围，建议向市林业局咨询，这就是典型的部门间相互扯皮推诿现象。当申请人东莞观音山开发公司向市自然资源局解释了自己已向市林业局申请过了，现在是按照市林业局建议找市自然资源局申请的，但市自然资源局得知该信息后，不但不积极履行自己的法定职能，居然还认定东莞观音山开发公司的申请行为属于重复申请，按规定，若被认定为重复申请的，政府部门不予受理或者受理后驳回其申请。先不论本案的案涉信息公开申请是否属于重复申请(本质上，是不属于重复申请的，因为两次申请公开的政府信息内容不完全一致，且是向不同部门申请的)，即使真的属于重复申请，政府部门也不该以重复申请为由不予受理或驳回申请，因为申请人申请公开的政府信息尚未公开，未公开的理由是政府部门间相互扯皮推诿，责任不在申请人，现在反而以“属于重复申请”为由，彻底堵住了申请人想要获取政府信息的途径，这无疑于让申请人投诉无门，申诉无路么，逼申请人通过其他极端途径以达到自己的合理诉求么?

　　上述就是该案件庭审的整个过程以及作为旁听者的一点浅见，接下来我们唯有耐心等待判决结果的揭晓。(李瑟)

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