1952年日本与台湾当局在《日台条约》里虽然就战争赔偿问题作过规定，但由于该条约的非法性，中国政府从未予以承认。战后初期，中国共产党主张中国依据《波茨坦公告》的有关规定向日索赔。新中国成立后，1951年8月15日，周恩来总理发表的反对美国单独对日媾和声明中也指出：“中华人民共和国中央人民政府愿意看到日本能够健全地发展和平经济，并恢复中日两国间的正常贸易关系，使日本人民的生活不再受战争的威胁和损害而得到真正改善的可能，同时，那些曾被日本占领，遭受损害甚大而自己又很难恢复的国家应该保有要求赔偿的权利。”
中国政府虽然提出日本应该进行战争赔偿，但1951年9月美国在将中国排斥在外的情况下一手操纵了旧金山对日媾和会议，使中国丧失了通过普遍和约的形式结束敌对状态，解决战争赔偿问题的机会。旧金山和会后，日本追随美国敌视新中国，于1952年与台湾当局签订了所谓双边和约，这就给中日邦交正常化设置了严重障碍。有鉴于此，中国政府在对日政策上将谋求中日邦交正常化作为主要目标。
中国首先是通过民间外交来为两国关系正常化创造条件。1952年2月即将出席于4月在莫斯科召开的国际经济会议的中国代表团团长南汉宸致函日本国际经济恳谈会，表示愿与日本代表在会议期间进行有关国际贸易方面的商谈，对方表示同意。在苏联，中日双方代表协商确定在平等、互利、和平、友好的基本方针下开展中日贸易。5月间，日方三位代表应中国邀请来中国进一步商谈，并于6月1日签署了第一个中日民间贸易协定，这样打开了中日民间交往的大门。
资料图：抗日战争
为了进一步争取日本对新中国的理解和了解，1953年中国还积极主动地致力于在华日侨的归国工作，并负担了日本侨民抵达港口以前的一切费用。中国在日本归侨问题上的积极态度深得日本国内的赞许，一时日本要求改善中日关系的呼声很高。1953年10月以池田正之辅为团长的日本国会议员促进日中贸易联盟代表团应邀来华，双方签订了每方进出口总额为3000万英镑的中日第二次民间贸易协定。1954年底，吉田下台，继任的鸠山对改善中日关系持积极态度。1955年3月，中国贸易代表团应邀访日。
鉴于前两次民间贸易由于未获日本政府支持，贸易额并未完成，这次中国代表提出要发展国际间的经贸关系，民间努力固然需要，政府承担起应负的责任更为重要，中日两国政府应就双边贸易问题进行谈判并签订协定，在未做到这一点前，民间签订的贸易协定应取得政府的支持和协助。日方对中方观点表示赞同。5月4日，双方签订了第三次协定，实现了民间协议与官方挂钩的目的。在中日关系出现较好势头的情况下，中国政府曾希望在鸠山任内实现中日邦交正常化。为了争取日本，中国以宽大为怀，于1956年4月决定对关押的日本战犯按照宽大政策进行处理；1956年6月，宣布对1017名日本战犯免予起诉，分批释放回国，对45名罪行特大的战犯也分别从宽判处了徒刑，并同意日本亲属在其服刑期间可以来华探视。
