高通盛融:风已起 路漫漫 任重道远-金融监管的中国道路和未来选择

2018年03月12日 13:45:28  来源:中网资讯商业
 

  2008-2017年,百年一遇的全球金融危机走过欲说还休的十年。跌宕十年,全球市场波澜未定,经济复苏步履蹒跚;绵延十年,漫长危机揭示风险,经验成为前车之鉴。

  就在刚刚过去的8月底,全球央行行长年会在美国闭幕,世界关注的两位金融界重要人物——美联储主席耶伦和欧洲央行行长德拉吉双双发声,力挺2008危机后的金融监管举措。这不仅是对时下主张放松金融监管的美国特朗普政府敲响警钟,更是提示全球放松金融监管的阶段还未到来。

  作为全球第二大经济体,中国经济在这十年里既感受到风险,也迎接着挑战。对于金融市场进化还不够充分的中国而言,这类教训更为深刻——无论是资产泡沫、股灾惊魂还是熔断闪退,都是金融系统性风险的体现;而金融混业经营趋势明显、影子银行膨胀、互联网金融合规之路、比特币狂涨和取缔ICO,又表现出在一个金融创新层出不穷的时代,如何实施有效金融监管成为最大难题。

  风已起,潮不息,而路漫漫。在7月中旬召开的第五次全国金融工作会议上,未来五年中国金融的行动纲领就此诞生,载着300万亿资产一路狂进的中国金融“巨轮”迎来了一次航向的重新修正。

  我国金融监管体系与中国金融业共同经历了几十年的风风雨雨,但走到今天,缺乏监管和政策协同却始终是中国金融市场稳定的阿喀琉斯之踵。正因为如此,中国金融监管改革的破局势在必然。

  那么,下一步的中国金融监管改革,能否乘长风破巨浪、挂云帆济沧海?我国金融监管的未来,将如何破局,又路在何方?

  金融监管的中国道路

  北京西二环内侧的“金融街”,占地1平方公里的街区汇集了数十家国内外金融业龙头企业,而中国最高金融管理机构“一行三会”,即人民银行、银监会、证监会、保监会的办公大楼,也坐落在这里。金融监管的中国故事要从这里说起——

  我国现行的金融监管体系的形成与发展,经过几十年的演变过程,基本建立了一个较为健全的现代金融监管体系和架构(见图一),其具体监管功能定位如下(见图二):

  

  图一:中国现行金融体系及监管框架

  

  图二:“一行三会”对金融市场的监管

  回望金融监管的中国道路,自建国以来,大致可分为以下几个阶段:

  一、金融压抑下的金融监管(1948-1978)

  1948年12月1日,中国人民银行成立,其主要职责是履行金融监管的职责。

  1950年11月,根据《中央人民政府中国人民银行试行条例》规定,在总行设立检查处,专门负责国家对金融业的监督管理职能。

  但在新中国成立后一直到1978年期间,我国社会经济实行了高度集中的计划经济体制,金融只是计划部门的配角、财政部门的出纳,整个金融处于高度压抑状态。因此,此时的金融监管绝非现代意义上的金融监管。

  二、人民银行统一监管时期(1978-1992)

  1978年我国开始实行 “改革开放”的战略方针,这一时期我国金融体制改革开始起步,中国金融监管体系发展也开始了探索阶段。

  1982年,中国人民银行设立了金融机构管理司,后又成立条法司、非银行金融机构管理司和保险司,原金融机构管理司改称银行司,另外成立了外资金融机构管理司。

  1983年9月,国务院决定中国人民银行专门行施中央银行职能,人民银行不再办理针对企业个人的信贷业务,成为专门从事金融管理、制定实施货币政策的政府机构,同时决定成立中国工商银行,办理有关商业银行业务。初步在我国形成了二元化银行体制。

  1986年1月,国务院出台《中华人民共和国银行管理暂行条例》,以法律明确人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关,是国家中央银行,履行金融监管职责。

  三、金融分业监管时期(1992年至今)

  1、分业监管体系初步提出(1992—1995)

  在我国金融体制改革进程中,随着中国股市的建立和发展,我国证券市场的监督管理体系也逐步建立起来。

  1992年10月,国务院成立了国务院证券委员会(简称证券委)和证券监督管理委员会(简称证监会),形成了人民银行和证监会共同对证券市场实施监管的体制——其中,人民银行主要管机构准入、业务审批、现场和非现场检查,并对债券和基金实施监管;证监会主要管证券期货市场运行。这标志着我国的金融分业监管体制开始起步。

  1993年,国务院出台《关于金融体制改革的决定》,提出发展专业保险公司、信托投资公司、证券公司、金融租赁公司、企业集团财务公司等非银行金融机构,对保险业、证券业、信托业和银行业实行分业经营。这奠定了我国金融分业监管体制,也为我国的金融分业监管奠定了现实基础。

  2、分业监管体系确立阶段(1995—1998)

  1995年以来,全国人大相继颁布《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《中华人民共和国票据法》《全国人大常委会关于惩治金融犯罪的决定》等。这一阶段是中国金融监管立法集中阶段,进一步确定了我国金融分业经营的基本格局。

  1997年8月,国务院研究决定,将上海、深圳证券交易所统一划归证监会监管。

  1997年11月,全国金融工作会议将人民银行机构改革列为金融体制改革的重要任务。

  3、分业监管体制完善阶段(1998—2003)

  1998年,国务院决定将证券委员会并入证监会,将中国人民银行的证券监管权全部移交证监会,真正形成了银行与证券的分业监管。

  1998年6月,中共中央金融工作委员会成立,初步奠定了对银行、证券、保险的全面组织管理,金融监管事权归口中央。

  1998年11月,中国保险监管管理委员会(简称保监会)成立,负责对保险业的监管,保险监管从人民银行分离出来。证监会、保监会先后成立,标志着分业监管格局的真正起点,至此中国金融业分业监管体系初步确立。

  1998年,中国金融市场又一次实现了金融立法的重大突破,1998年底《中华人民共和国证券法》获得通过。新颁布的《证券法》更加明确我国金融业分业经营和管理的原则,随后中国金融分业监管进入了相对稳定的阶段。

  1999年,中国人民银行管理体制进行了重大改革,撤消了省级分行、建立了9个跨省区分行和两个营业部,以增强金融监管的独立性和有效性。

  2003年4月,中国银行业监督管理委员会(简称银监会)成立。银监会的成立明晰了银行、保险、证券分业监管的框架,“一行三会”金融监管格局全面成型。

  2003年12月,在《中华人民共和国中国人民银行法》修改决定中,将中国人民银行的职责调整为制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务三个方面。至此,一个较为健全的现代金融监管体系基本建立。

  4、分业监管体制改革阶段(2003年至今)

  2003年后随着银监会的设立,我国的金融分业监管体制得到了进一步的完善,而此时海外金融混业经营大潮风起水涌,国内金融混业经营趋势也日趋明朗。

  2003年6月,银监会、证监会和保监会签署《在金融监管方面分工合作的备忘录》,明确分工合作框架和协调机制。

  2005年2月,央行、银监会和证监会共同制定的《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》出台,该法规开启了我国各金融监管部门合作监管的大门。

  2006年新修订的《证券法》,全面修改了金融混业经营的限制条款,为混业经营预留了制度接口;随后诸多法律的颁布均为我国跨市场、跨行业的金融交叉性产品、业务和工具的监管提供了法律依据。

  2008年全球金融危机爆发后,国际金融监管改革浪潮风起水涌,面对全球金融监管改革的大背景,重新审视我国金融监管制度的利与弊,以中国金融市场的独特性为基础,构建和完善监管体系,成为我国金融监管改革的建设性任务。

  2008年6月,时任国务院副总理的王岐山主持建立金融旬会制度,加强“一行三会”的协调配合,推进金融发展、改革、开放、创新、监管和服务。

  2013年8月,国务院批复建立由中国人民银行牵头,银监会、证监会、保监会和国家外汇管理局参加的金融监管协调部际联席会议制度,由央行行长担任联席会议召集人。

  2017年7月,全国金融工作会议提出设立国务院金融稳定发展委员会。

  金融监管的未来选择

  近30次提到风险,20多次提到监管,14次提到改革。

  从今年全国金融工作会议的这三个关键词中,我们能够窥见未来一段时间金融工作的总基调;同时,金融监管体系改革的一只“靴子”落地——国务院金融稳定发展委员会(简称金稳会)千呼万唤始出来。

  目前来看,尚不清楚这个金稳会将会被赋予多大的权力。但从形式推断,相对于之前部分业界和学界“一行三会合并”的猜想,此轮金融监管改革的力度可能低于最初的预期。

  其实,中国金融监管体制改革势在必行,已经是共识。2015年年中以来我国资本市场剧烈波动,银行间市场和外汇市场波幅加剧,银行业不良率上升明显,大型系统重要性金融机构安全性、盈利性和流动性水平持续下降,线上线下非法金融业务风险不断暴露,监管体制有效性已引起国内外广泛关注。

  究其深层次原因,金融波动的直接原因虽与经济金融固有周期性因素有关,但在“一行三会”体制下,银行、证券和保险分业监管,以及监管部门独立于中央银行的金融管理制度,才是事前助推泡沫酝酿风险、事中反应滞后控制不力、事后救助失效推脱责任的根源。

  梳理可以看出,高层对金融监管的重视程度可谓前所未有;中央也在“十三五”规划纲要中,明确要求进一步改革金融监管体系,以加强宏观审慎管理、统筹监管系统重要性金融机构、建立功能监管和行为监管框架为金融监管重点。

  这些改革理念与全球主要经济体金融监管改革的方向是一致的。但是,在中国金融监管体系改革的具体模式选择方面,还有待形成共识。

  一、现行金融监管体系的局限

  当前,我国实行的是“一行三会”的分业金融监管体系。人民银行(“一行”)主要负责制定和执行货币政策以维护金融系统稳定,同时承担支付清算、国库、反洗钱、征信管理等金融服务职能。银监会、证监会和保监会(“三会”)则分别负责存款类金融机构、证券机构和保险机构的监督管理。

  通俗地说,“一行三会”分业监管就是“谁的孩子谁抱”。早期,这样的体系为维护我国金融秩序稳定、促进金融监管的专业化确实做出了贡献。但随着我国资本市场和金融行业的快速发展,金融分业监管体系的局限日益凸显。

  其一,现在金融机构各种形态的综合经营实际上已突破了分业经营的格局,呈现出规模扩张、跨行业渗透和产品结构复杂化、多样化的特征,现实中也出现了金融控股公司这种典型的混业经营业态。而“一行三会”监管架构与这一趋势相悖,导致金融市场机械分裂,监管真空与监管套利的现象普遍存在。

  其二,部门之间协调困难,“一行”与“三会”间、“三会”内部存在信息分割、沟通不畅、工作目标不一致等问题,导致监管效率低下。尽管成立了由人民银行牵头,银监会、证监会、保监会参加的金融监管联席会议制度,但解决不了根本问题。

  其三,人民币国际化的趋势、各类金融创新的迅猛发展给现有金融监管带来严峻挑战,目前的分业监管、机构监管的逻辑框架已经不再适用。

  因此,需要设立更高层次的组织架构,进行顶层协调和设计安排,以改变“九龙治水”和“头痛医头、脚痛医脚”的状况。

  二、金融监管改革的国际经验

  之前几期,我们在【金融监管大变局】系列的发达国家金融监管经验分析中可以看到,危机后主要发达国家都对原有金融监管框架进行了修补和改革,重点有两个方面:一是强化“宏观审慎监管”;二是倡导“功能监管”和“行为监管”。

  1、宏观审慎监管

  危机之前,国际上主流监管思路是“微观审慎监管”。所谓“微观审慎监管”,是以独立性假设为前提,即监管当局认为金融机构都是相互独立的,所以只要保障微观金融机构是安全的,整个金融体系就是安全的。

  但其实,随着金融自由化(放松管制和金融创新)的进程,金融机构之间、金融行业和实体经济之间、国与国之间的联系日益紧密,单一的“微观审慎监管”已经不能保障整个金融体系的稳定。

  比如,当资产价格下跌时,银行为了满足微观审慎的资本充足要求需要卖出资产。但当足够多的银行一起卖出资产时,会使得资产价格急速下坠,导致螺旋式的价格崩溃,引发金融危机。

  因此,危机后各主要国家都在监管体系中突出了“宏观审慎监管”的地位和作用。“宏观审慎监管”不是对“微观审慎监管”的排除或替代,而是在原有基础上增加了一个更为重要的监管维度。

  “宏观审慎监管”主要以相互连接性为前提,强化对于系统重要性的金融机构的监管,

  重视逆周期调节、整体期限错配的情况,以及对金融系统和机构进行前瞻性监管。在具体做法上,各国普遍赋予央行在宏观审慎监管体系中统筹和协调的核心地位。

  2、功能监管和行为监管

  从各国金融监管实践来看,主要有几种不同的监管模式:

  一是“机构型监管”模式,它是在分业监管体系下根据金融机构的类型划分相应的监管机构。我国的金融监管体系就是典型的机构型监管,银行归银监会管,保险公司归保监会管,证券公司归证监会管。随着金融创新和混业经营的发展,机构传统业务边界日益模糊,基于分业监管的“机构监管”模式难以适应未来发展趋势。

  二是“功能型监管”模式,它是在混业监管体系下根据金融活动的性质来进行监管,只要是同质业务,不管在哪个金融机构都接受一致的监管,从而在较大程度上避免了监管套利。从理论上来说,基于金融业务的“功能监管”是对分业监管的修正。

  三是“双峰监管”模式,它源于澳大利亚上世纪末的金融监管改革,英国对此有沿用和创新,它将金融机构的行为监管独立出来,形成审慎监管(保证金融体系安全)与行为监管(保护消费者合法权益)分离的“双峰”模式,后来被很多国家采用。

  三、监管改革备选模式

  目前,在金融创新与发展的大背景下,综合监管、宏观审慎监管、功能和行为监管成为共识。综合金融机构、专家学者和媒体所反映的观点,关于我国新的金融监管改革大致有六种备选模式,这些方案各有利弊:

  1、顶层协调方案:金融稳定委员会 +“一行三会”(美国模式)

  此方案建议在更高层次设立金融协调委员会或金融稳定委员会,统筹协调“一行三会”金融监管。这类似美国《多德-弗兰克法案》之后的金融监管改革模式,在现有的监管体系之上,设立金融稳定监督委员会,协调各监管部门的工作。

  2、“一行一会”方案(前英国模式)

  此方案建议合并三会为金融监管委员会,与央行分设,形成“一行一会”的金融监管框架。委员会统一监管所有类型的金融机构,而央行保持职能不变,这一框架类似于英国2013年《金融服务法》生效之前的监管模式。

  3、央行+行为监管局(英国现行模式)

  此方案将三会的审慎监管职能并入央行,同时成立独立的金融行为监管局:央行下设货币政策委员会、金融稳定委员会和审慎监管局,分别负责制定和实施货币政策、宏观审慎政策和微观审慎监管,同时,央行负责统筹监管重要金融基础设施和金融业综合统计;行为监管局独立于央行,负责金融机构的行为监管和金融消费者权益保护,以体现审慎监管与行为监管的适度分离。这一方案的样板是英国现行的金融监管模式。

  4、“一行三会”重组:“一行双峰”模式(央行+审慎监管+行为监管,澳洲模式)

  此方案建议央行继续负责宏观审慎政策的制定和执行,以及对系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施的监管,并负责统筹金融业综合统计;“三会”按“双峰模式”重组为审慎监管委员会和金融行为监管局,前者负责非系统重要性金融机构的微观审慎监管,后者负责金融机构行为监管和金融消费者权益保护。

  5、“一行两会”格局:(央行+证监会+保监会)

  鉴于银行业金融机构在我国金融体系的重要性,此方案建议将银监会并入央行,保留证监会和保监会,形成“一行两会”的金融监管分业格局。方案在强化央行宏观审慎监管的同时,调整证监会和保监会职能,其系统重要性金融机构、基础设施和金融控股公司的监管交给央行,专注执法检查等微观审慎监管,而金融业规划职能、金融业综合统计都由央行负责。

  6、“单一央行”模式

  此方案建议现有的“一行三会”合并为单一央行,成为兼顾宏观货币调控和金融监管的超级监管机构。这一方案事实上回到了我国改革开放初的大一统监管模式。

  四、金融监管路径选择

  中国将选择哪种金融监管模式?这要看希望达到什么样的改革目标。

  2008年金融危机爆发以来,主要发达经济体先后实施了金融监管体制改革。发达经济体在重大金融法律问题和监管体系上不停在调整,说明面对金融的不断创新发展,金融监管要变化,但基本原则是不变的,即旨在促进经济的稳定和发展。

  今年以来,我国加强了对金融业的监管力度、广度和深度。无论是央行的宏观审慎评估体系的覆盖范围,还是“三会”下发文件的数量,都反映了高层对于去杠杆、防风险、抑泡沫的决心。

  当前,我国金融市场正由此前的金融自由化不断转向回归本位——之前,金融市场大加杠杆、金融工具创新连续不断,整个金融市场掀起金融自由化浪潮;现在,严格去杠杆,严查违法违规行为,金融监管不断加强,金融市场回归本位。

  总体来看,我国金融业强化监管的出发点并不是要打压市场,不是“推倒重来”或“休克疗法”,而是要形成金融发展和监管的合力。而根据我国《十三五规划纲要》,金融监管改革目标有三:一是加强宏观审慎监管;二是强化综合监管和功能监管;三是建立切实保护金融消费者合法权益的行为监管框架。所以当前我国金融监管体系的关键词是:宏观审慎、综合监管、功能监管和行为监管。

  因此,当“一行三会是否会合并”的讨论在业界激辩正酣时,7月中旬召开的全国金融工作会议保留了分业监管体制,决定设立负责整体协调的“金融稳定发展委员会”。中国暂时搁置了金融监管体制的根本改革。

  目前来看,本次建立的金融稳定发展委员会,与2013年创设的效果欠佳的联席会议制度相比,级别更高、权力更大,在没有根本性改变一行三会分业监管的前提下,增强了监管协调,应该有助于应对监管空白与监管套利。

  但从形式推断,此轮金融监管改革的力度可能低于最初预期。分析具体原因可能在于以下几点:一是运动式金融监管治理初见成效,降低了改革的短期压力和迫切性;另外,十九大当前,稳定成为首要考量,应尽量避免大刀阔斧的金融改革势必带来的不确定性;而“一行三会”的部门利益屏障也加大了中央“拍板”的难度。

  也有观点认为,相形之下,“打烂一个旧世界建立一个新世界”的金融监管激扬论调显得缺乏理性。要真正有效地做好金融监管协调工作,仅靠新设机构、增加权利、扩充人员也是不够的,还是需要有具体的协调操作规程进行约束与操作。

  确实,我们必须审慎分析中国金融监管在走向统一之路上将遭遇怎样的阻碍和困难,大象的舞步是需要足够推动力的。中国从分业监管走向统一监管,仍然存在很多政策和实践上的障碍,而过度关注一行三会的整合问题,反而会偏离金融监管改革的靶心。

  中国金融监管改革的本质是:从“分业监管+机构监管”转变为“宏观审慎监管+综合监管+功能监管+行为监管”。现在,成立国务院金融稳定发展委员会,这是一种将监管常态化、制度化的可贵努力。未来,金融稳定委员会与“一行三会”的定位有望进一步明确,不同机构在监管定位、服务实体经济、防范金融风险等方面的工作侧重各有不同。

  从中国的实际出发,新的金融监管改革既不应墨守成规,也不应过于激进照搬别国模式,应是一个分步走的渐进过程,最终构建一个满足宏观审慎、综合监管、功能监管和行为监管要求的现代金融监管体系和框架。

  就在九月初,国内ICO监管趋严,4号央行在其官网发布公告,宣布取缔各类代币发行融资活动。这让我们不由得想到英国金融服务局(FSA)前主席特纳勋爵的话:“随着金融系统在新生力量下不断变异,始终都将危机四伏。”他始终认为,金融监管者一定需要智力、需要分析、并持续密切地关注整个金融系统的变异。

  对于中国的金融监管者来说,也是如此。

(责编:东 华)

推荐阅读

关于我们 | 保护隐私权 | 网站声明 | 投稿办法 | 广告服务 | 联系我们 | 网站导航 | 友情链接 | 不良信息举报:yunying#cnwnews.com(将#换成@即可)
京ICP备05004402号-6